Equivalenza dei CCNL negli appalti pubblici: il ruolo dell’ANAC e i criteri di verifica.

a cura della Dott.ssa Clarissa Crocetti

🎯Nel sistema degli appalti pubblici, la scelta del contratto collettivo nazionale di lavoro (CCNL) non rappresenta un elemento meramente formale. L’individuazione del contratto applicabile incide infatti sulle condizioni di lavoro del personale impiegato nell’appalto, sulla determinazione del costo della manodopera e sulle condizioni di concorrenza tra gli operatori economici.

In questo contesto assume particolare rilievo il principio di equivalenza delle tutele economiche e normative, previsto dall’articolo 11 del D.Lgs. 36/2023 e disciplinato dall’Allegato I.01 al Codice dei contratti pubblici, introdotto con il D.Lgs. 209/2024.

L’ANAC ha contribuito, attraverso la propria attività interpretativa e di vigilanza, alla definizione dei criteri di confronto tra CCNL, fornendo indicazioni utili alle stazioni appaltanti e agli operatori economici.

1.Quale CCNL deve essere indicato nella gara?

L’articolo 11 del Codice impone alla stazione appaltante di individuare il CCNL applicabile al personale impiegato nell’esecuzione dell’appalto, verificandone la coerenza con l’attività oggetto dell’affidamento e la riconducibilità alla contrattazione collettiva stipulata dalle organizzazioni comparativamente più rappresentative.

L’Allegato I.01 stabilisce i criteri per l’individuazione del contratto di riferimento. La scelta deve quindi essere coerente con le concrete prestazioni oggetto dell’appalto e adeguatamente motivata.

L’operatore economico può dichiarare di applicare un CCNL diverso da quello indicato dalla stazione appaltante, purché garantisca ai lavoratori tutele economiche e normative equivalenti. Non è sufficiente, quindi, indicare genericamente che il contratto applicato è “equivalente: occorre effettuare un concreto confronto tra i due CCNL.

👉L’ANAC ha più volte evidenziato che la verifica deve riguardare il complesso delle tutele e non può essere limitata alla sola retribuzione.

2. Come si verifica in concreto l’equivalenza?

Come già detto, la verifica riguarda due distinti profili: 1) le tutele economiche; 2)le tutele normative. I due aspetti devono essere considerati nel loro insieme.

2.1 L’equivalenza economica

Per il confronto economico, l’Allegato I.01 prende in considerazione le componenti fisse della retribuzione globale annua. In particolare, devono essere considerate: a) la retribuzione tabellare annuale; b) l’indennità di contingenza; c) l’Elemento Distinto della Retribuzione (EDR); d) le eventuali mensilità aggiuntive; e) e le  ulteriori indennità previste dal CCNL.

L’ANAC ha precisato che il valore economico complessivo di tali componenti deve essere confrontato con quello previsto dal CCNL indicato dalla stazione appaltante. Il confronto, pertanto, non riguarda gli elementi individuali della retribuzione eventualmente riconosciuti al singolo lavoratore, ma le componenti contrattuali oggettivamente previste dai rispettivi CCNL.

2.2. I parametri delle tutele normative

La parte più articolata della verifica riguarda le tutele normative. L’articolo 4 dell’Allegato I.01 individua una serie di parametri che devono essere utilizzati per effettuare il confronto tra i due contratti collettivi.

1. Lavoro supplementare e part-time. Occorre confrontare la disciplina del lavoro supplementare e le clausole relative al lavoro a tempo parziale, verificando condizioni, limiti e modalità di applicazione.

2. Lavoro straordinario. Devono essere valutate la disciplina dello straordinario e, in particolare, le relative limitazioni.

3. Festività soppresse. Il confronto riguarda i meccanismi compensativi previsti dai due CCNL, normalmente attraverso permessi o istituti equivalenti.

4. Periodo di prova. Devono essere confrontate la durata e le modalità di disciplina del periodo di prova.

5. Periodo di preavviso. La verifica riguarda la durata del preavviso e le relative modalità di applicazione.

6. Comporto per malattia e infortunio. È necessario confrontare la durata del periodo di comporto e le modalità di computo previste dai rispettivi contratti.

7. Malattia e infortunio. Particolare attenzione deve essere riservata alle eventuali integrazioni economiche rispetto alle prestazioni riconosciute dagli enti previdenziali e assicurativi.

8. Maternità e congedi dei genitori. Il confronto riguarda la disciplina contrattuale della maternità e le eventuali integrazioni economiche previste per i periodi di astensione obbligatoria e facoltativa.

9. Permessi retribuiti. Occorre verificare il monte ore dei permessi retribuiti e le relative modalità di maturazione e fruizione.

10. Bilateralità. Devono essere considerate le disposizioni relative agli enti e agli strumenti della bilateralità previsti dal CCNL.

11. Previdenza integrativa. Il confronto deve riguardare gli obblighi contributivi e le modalità di accesso alla previdenza complementare previste dalla contrattazione collettiva.

12. Sanità integrativa. Infine, occorre verificare gli eventuali obblighi e le prestazioni relative alla sanità integrativa.

A questi parametri si aggiungono, secondo quanto espressamente previsto dall’Allegato I.01, gli obblighi relativi agli enti previdenziali, assicurativi e antinfortunistici e alla formazione in materia di salute e sicurezza sul lavoro, compresa la formazione di primo ingresso e l’aggiornamento periodico.

3. La questione degli scostamenti marginali

Un profilo particolarmente delicato riguarda gli eventuali scostamenti tra i due contratti.

L’articolo 4 dell’Allegato I.01 prevede, in particolare, che l’equivalenza possa sussistere quando il valore economico complessivo delle componenti fisse della retribuzione globale annua del CCNL proposto sia almeno pari a quello del CCNL indicato negli atti di gara e gli scostamenti relativi alle tutele normative siano marginali. La disciplina demanda a un successivo decreto ministeriale la definizione delle modalità di attestazione dell’equivalenza e dei criteri per individuare la marginalità degli scostamenti.

Nelle more, l’ANAC ha richiamato le indicazioni contenute nella relazione illustrativa al Bando tipo n. 1/2023, secondo cui, tenuto conto del numero dei parametri considerati, può essere ritenuto di regola ammissibile uno scostamento limitato a due parametri. Si tratta, tuttavia, di un criterio interpretativo che non deve essere trasformato in una regola automatica applicabile indistintamente a ogni fattispecie.

4. L’equivalenza riguarda anche il subappalto

La tutela non riguarda soltanto i lavoratori dell’appaltatore principale. L’articolo 119 del Codice dei contratti pubblici prevede infatti specifiche garanzie anche per i lavoratori impiegati nell’esecuzione delle prestazioni affidate in subappalto, imponendo il rispetto delle tutele economiche e normative previste dalla disciplina applicabile.

Il principio di equivalenza assume quindi rilievo lungo l’intera filiera dell’appalto.

5. Il ruolo dell’ANAC: vigilanza, indirizzo e interpretazione

È importante distinguere il ruolo dell’ANAC da quello della stazione appaltante.

La verifica concreta dell’equivalenza spetta alla stazione appaltante o all’ente concedente, mentre l’ANAC svolge una funzione di indirizzo, vigilanza e supporto interpretativo. Tale funzione si manifesta attraverso bandi-tipo, relazioni illustrative, pareri di precontenzioso, orientamenti interpretativi e attività di vigilanza sui contratti pubblici.

L’Autorità rappresenta quindi un importante punto di riferimento per l’applicazione uniforme della disciplina, senza sostituirsi alla stazione appaltante nella valutazione del singolo caso.

Conclusioni

❗L’equivalenza tra CCNL negli appalti pubblici non è un adempimento puramente formale, ma un procedimento di verifica sostanziale.

L’articolo 11 del D.Lgs. 36/2023 e l’Allegato I.01 hanno costruito un sistema nel quale la scelta del CCNL deve essere collegata all’oggetto dell’appalto e, quando l’operatore economico dichiara di applicare un contratto diverso, deve essere verificata la sostanziale equivalenza delle tutele economiche e normative. In questo sistema, l’ANAC svolge un ruolo significativo di indirizzo, vigilanza e interpretazione, anche attraverso i propri bandi-tipo e i pareri di precontenzioso. La concreta valutazione dell’equivalenza resta tuttavia affidata alla stazione appaltante, che deve effettuare un confronto documentato e coerente con i criteri stabiliti dalla normativa.

La vera sfida, oggi, è quindi trasformare l’equivalenza contrattuale da principio astratto in una metodologia di confronto trasparente, documentabile e omogenea, capace di tutelare i lavoratori senza comprimere ingiustificatamente la concorrenza.

È proprio in questo spazio che il ruolo dell’ANAC assume particolare rilevanza: non quello di sostituirsi alla stazione appaltante nella singola valutazione, ma quello di contribuire alla costruzione di criteri e prassi che rendano tale valutazione sempre più uniforme, verificabile e coerente con le finalità del Codice dei contratti pubblici.

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